經濟觀察報 記者 杜濤 2月16日，東部某市財政部門的張恒（化名）一直在琢磨今年的土地收入問題，這是他的業務之一，也是局領導安排給他的一項研究任務。

2021年房地產市場減速，下半年土地出讓收入的增速驟然下降。根據財政部數據，2021年國有土地使用權出讓收入87051億元，同比增長3.5%，而在上半年，國有土地使用權出讓收入34436億元，同比增長22.4%。

但是，土地收入作為地方政府財政收入的重要支撐，它的快速下滑也讓地方政府財政壓力面臨很大要挑戰。

張恒告訴經濟觀察報，除土地收入外，財政收入的另一個支撐為一般預算收入。不少地方的收入中，土地收入所占金額甚至接近一般預算收入。一般預算收入在中國大多數的市縣區中僅用來發放工資，維持三保（保民生、保工資、保運轉），土地收入才是地方政府其他方面支出的重要資金來源，比如當地經濟建設等。土地收入的下滑對地方財政影響巨大，因其在總收入中的分量越來越重要。“這也就形成了土地財政的說法。”張恒說。

多位負責土地收入的財政人士普遍認為，2021年上半年房地產形勢很好，下半年下滑主要是因為地產政策調控。相比之下2022年土地收入會有所好轉，原因在于今年貨幣政策對房地產市場會更寬松一些。

在張恒看來，2022年土地出讓收入會比2021年略有增幅，上半年土地市場會延續下降趨勢，特別是去年同期發展較好的市場，下降幅度會更大，但預計會在年中企穩。“主要還是要看國家金融政策對市場的影響，以及信心的恢復”。張恒稱。

重要性

對于中國大多數地方財政來說，土地收入的重要性不言而喻。土地收入被列為政府性基金預算，對于地方政府來說，它不但能解決地方城市基礎設施建設資金的缺口，還能用以解決保障性住房、教育、水利等基建資金的缺口。此外，土地收入也是專項債的重要還款來源。

2019年11月16日，由財政部政府債務研究與評估專項工作辦公室、中國財經報社共同舉辦的地方政府專項債券償債機制研討會提到，從結構看，能夠作為專項債券償還來源的地方政府性基金收入中，土地出讓收入占91%左右。

土地出讓金分為成本和收益兩部分，成本主要是拆遷補償、計提各種費用等，比如土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費，還有計提農業土地開發資金、補助被征地農民社會保障支出、保持被征地農民原有生活水平補貼支出，以及農村基礎設施建設支出等。

張恒所在的城市是一座中國沿海三線城市，在2021年，該市土地出讓收入有所下降，當記者追問“下降了多少？”他并未回答。

張恒告訴記者，在中國部分三線城市，甚至是四五線城市，一般預算若不能維持“三保”工作，就要靠土地出讓金調入一般預算。若土地出讓金繼續下滑，則會給“三保”帶來壓力。

一般預算指一般公共預算，主要包含：稅收收入和非稅收入，三保是最近幾年財政部一直強調要求地方財政必須完成的一項任務。

張恒對經濟觀察報表示，土地出讓收入需要填補地方政府的各個財政缺口，比如社保基金的缺口、農村的剛性支出，現在各個政策向農村傾斜，收入增長多少，鄉村發展也增長，環保的投入也要增長。

另一位來自東部地區的財政人士給記者舉例，“其所在城市，土地收入在2021年劃撥一部分至社保，一部分至一般預算，此外還有大約8億元的付息，也就是給地方債的付息”。

其實部分城市公布的2021年財政收入數據可以顯現出土地收入的重要性，比如重慶市2021年一般公共預算收入為2285億元，其中土地出讓收入2044億元，同比下降7.2%，土地收入和一般預算收入相差241億元。

財政部數據顯示，2021年全國一般公共預算收入202539億元，國有土地使用權出讓收入87051億元。全國國有土地收入為一般預算收入的超過三分之一。

2021年對于中國多數城市來說，土地出讓收入相比2020年有所下降，帶來的支出壓力可想而知。

天風證券研究報告顯示，絕大多數省份的土地出讓金在2021年出現同比下滑，其中北京、上海、天津三個直轄市，貴州、江蘇、浙江三省呈現正增長，云南、新疆、黑龍江、內蒙古、廣西、山西、甘肅、河北、寧夏、江西、吉林、河南、遼寧共計13個省（市、區）同比下滑超過20%。

記者也了解到，華東某縣2021年土地收入比2020年下降了40%。因此該縣將2022年基金預算略微調高，“主要是今年縣里幾個地方要進行基礎設施投資建設，涉及到土地出讓，但是與2020年相比，土地出讓金會有很大差距，我們初步判斷，2022年下半年土地收入會略微好轉”，上述華東某縣財政部門人士表示。

“希望能好轉，現在稅收增幅比較快，但是與收支缺口相比仍然差距較大，而且稅收中有很多共享稅，也意味著地方政府只能分到一部分收入。

他預計，今年縣里其他幾個產業的收支應該會變好，畢竟在去年大宗商品漲幅明顯的情況下都存活了下來”，但同時，他也感嘆，“現在的財政太難干了，不僅面臨收支缺口，還要應付各種檢查和審計。花費的時間比做業務都長”。

易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進對經濟觀察報表示，目前該方面壓力是很大的。房企拿地意愿不強，央企和國企是否能持續拿地也面臨不確定性。所以土地出讓收入大概率會下降。要實現對沖，關鍵還是要確保房地產銷售市場的回暖，因為銷售數據回暖的力度不夠，客觀上會對房企拿地帶來沖擊和壓力。類似年終數據表現不好，其實和去年下半年房地產較為蕭條的態勢有關，這在客觀上也凸顯了房地產行業下行的壓力，且有惡性循環的跡象，這些方面確實需要注意防范風險。

張恒擔心的是，收入增長緩慢，支出降不下來，特別是土地收入下降明顯會帶來很多地方的財政難以為繼。“公務員、事業單位、教師都要漲工資，社保也要漲。如果土地出讓收入再受擠壓的話，面臨的缺口會更大。”

“再像去年下半年那樣，一些城市的財政可能會面臨“揭不開鍋”的狀況。這也意味著，一些地方的財政將重整，特別是經濟發展較差的地區。土地收入對于地方政府來說非常重要，現在不少地方的稅收和非稅加起來只能保證基本運轉，甚至有些地方連保運轉都很困難。所有做事情的錢都需要指望土地出讓金，有些困難的縣區發工資都要依靠一部分土地出讓金。”張恒說。

辦法

在過去的2021年，不少地方的土地收入遭遇到了一些問題，為了增加收入，不影響支出，地方政府尋找了各種辦法。地方政府融資平臺拍地成為了辦法之一。

記者在2021年的三次集中土拍中發現，第三批次中城投公司拿地占比更高。中國指數研究院公布的數據顯示，不久前深圳、無錫、廣州、南京、蘇州5個城市當地城投公司在第三輪土拍中占據了重要主力。

2021年12月21日，成都文化旅游發展集團有限責任公司的子公司成都天府旅游產業投資集團有限責任公司以1.89億元的價格摘得成都大邑縣總出讓面積為94.3畝的土地，土地性質為住兼商用地；2021年11月24日至26日的蘇州市第三批集中供地中，蘇州市相城城市建設投資（集團）有限公司（以下簡稱“相城城投”）、蘇州蘇高新集團有限公司、蘇州市吳江濱湖投資集團有限公司等城投公司均摘得一定的土地使用權。

嚴躍進告訴記者，從去年房企的拿地名單看，各地城投類企業拿地數量確實比較多，多少帶有托市的意圖。企業拿地的方式確實使得一些地塊實現成交，這是值得肯定的地方。但是一些城投開發能力欠佳，后續也要防范城投系統中出現一些風險，類似土地開發不及時或城投企業債務壓力增大的風險。

張恒認為，融資平臺排地只能是暫時的辦法，或者被稱作“救急”的辦法，不能長期使用。他告訴記者，比如拍一塊地價格1億元，融資平臺給了地方政府1億元，但是它自身也增加了1億元的債務。

無論是張恒或上述東部的財政人士，都沒有否認去年利用融資平臺拍地的方式增加了不少財政收入。上述東部的財政人士還告訴記者，利用融資平臺拍地，除了增加收入之外，還需要做大分母，降低債務率，這也是化債的需求。

求解

“土地財政”的存在，歸根到底是財政收支矛盾，為了消除財政收支的差額，缺額部分的收入只能從土地上來尋找。

張恒提到了一個問題，即大多數部門都沒有充分重視土地收入及其資金來源，只是要求預算到位。現在的情況也僅僅是地方領導和財政部門領導比較關注這筆帳。“但土地收入真的很重要，現在一般預算不夠，都從土地收入為主的基金預算調入，若是土地收入沒了，從哪調錢？”張恒說。

張恒認為關于土地收入與要分兩面來看，一方面在支出降不下來的情況下，不能斷了地方財政一個重要的收入來源，同時又要抑制房地產行業的爆發式發展，尋找到平衡點。

他提出，解決土地財政的問題還是需要靠改革來推動。“現在經濟壓力比較大，只能改革存量，比如改變收入分成機制，改變稅收的分成比例。”“其實，將我們每年上繳上級財政的收入和上級對我們的轉移支付額度做對比，相差無幾，可能我們的收入會略有盈余。但是很多轉移支付都是定向的，所以可能會變成支出上的結構性問題。”

張恒認為，支出不斷增長，剛性支出不能壓降，這才是需要重視的問題。另外事權和支出責任改革不到位也是原因之一。他觀察到，地方日子一年比一年緊，但財政收入絕對值下滑的并不明顯，部分絕對值甚至出現了增長，可是財政依然面臨很大壓力，主要原因是支出增幅的增長更多。

張恒給記者舉例，現在各個板塊都有工作要求，要求配置資金，比如關于某條河流治理的環保項目，生態環境部撥付資金1億元，地方財政卻需要劃撥2億元。現在這樣的項目很多，如交通、建設、農業都有這樣的要求。

他最近接到了上級部門一個任務，老舊礦山存在安全隱患，需要排查，但上級部門下達了工作要求，卻沒有給付相關資金，可另一方面，摸底調查、測量鑒定，都是要花錢的。“只看到上級政府文件要求做的事情，卻沒有看到資金跟著下來，事權與支出責任改革不到位，政府支出就下不來，這也導致了對土地的依賴會一直存在。”張恒說。