近日，文化和旅游部印發(fā)《私設(shè)“景點(diǎn)”問(wèn)題專項(xiàng)整治工作方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）。《方案》明確，為進(jìn)一步規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)游客權(quán)益，文化和旅游部定于9月至11月開展私設(shè)“景點(diǎn)”問(wèn)題專項(xiàng)整治工作。什么行為屬于私設(shè)“景點(diǎn)”？這一旅游市場(chǎng)發(fā)展中的沉疴如何治理？各地如何開展私設(shè)“景點(diǎn)”問(wèn)題專項(xiàng)整治，逐步實(shí)現(xiàn)共建共治共享？本文進(jìn)行了初步探討——

(資料圖)

游客苦私設(shè)“景點(diǎn)”久矣

什么行為屬于私設(shè)“景點(diǎn)”？專項(xiàng)整治的對(duì)象包括哪些？《方案》給出了明確界定，即未經(jīng)相關(guān)部門許可，在一定的場(chǎng)所或區(qū)域，違規(guī)為游客提供游覽服務(wù)、違規(guī)開展旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行為。具體表現(xiàn)為：無(wú)照經(jīng)營(yíng)，擾亂旅游市場(chǎng)秩序的；未經(jīng)許可，擅自收取門票費(fèi)用的；私自建設(shè)旅游設(shè)施，破壞生態(tài)環(huán)境的；無(wú)證經(jīng)營(yíng)高風(fēng)險(xiǎn)旅游項(xiàng)目，存在旅游安全隱患的；虛假宣傳、欺客宰客，損害游客合法權(quán)益的；私自改變土地用途，開展旅游經(jīng)營(yíng)的；其他違規(guī)提供旅游服務(wù)的。

每逢節(jié)假日，時(shí)有游客被私設(shè)“景點(diǎn)”忽悠宰客的新聞曝光，因私設(shè)“景點(diǎn)”引發(fā)的安全事故、旅游糾紛等屢見不鮮。可以說(shuō)，廣大游客苦私設(shè)“景點(diǎn)”久矣。

中國(guó)社科院法學(xué)研究所研究員支振鋒提到，根據(jù)旅游法規(guī)定，旅游發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括旅游業(yè)發(fā)展的總體要求和發(fā)展目標(biāo)，旅游資源保護(hù)和利用的要求及措施。私設(shè)“景點(diǎn)”沒有考慮土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，不一定符合資源、生態(tài)保護(hù)和文物安全等要求，甚至可能會(huì)破壞資源、生態(tài)保護(hù)和文物安全，違反旅游法、環(huán)境保護(hù)法等法律法規(guī)。

支振鋒介紹，正規(guī)景區(qū)開放應(yīng)當(dāng)有必要的旅游配套服務(wù)和輔助設(shè)施、有必要的安全設(shè)施及制度、有必要的環(huán)境保護(hù)設(shè)施和生態(tài)保護(hù)措施等，然后才能經(jīng)價(jià)格部門審批后進(jìn)行收費(fèi)，這是一種規(guī)范的旅游市場(chǎng)秩序。而私設(shè)“景點(diǎn)”可能并不具備正規(guī)景區(qū)的這些條件，或因?yàn)樘峁┑穆糜畏?wù)不規(guī)范引發(fā)糾紛，或因?yàn)槁糜伟踩O(shè)施有瑕疵造成游客發(fā)生人身傷害事件，破壞了旅游市場(chǎng)秩序，損害了游客合法權(quán)益。

各地文化和旅游管理部門第一時(shí)間開展行動(dòng)。結(jié)合海南實(shí)際，海南省決定在全省范圍內(nèi)開展私設(shè)“景點(diǎn)”問(wèn)題專項(xiàng)整治工作，按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、屬地管理、部門聯(lián)動(dòng)、責(zé)任到人”原則，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向，堅(jiān)持遠(yuǎn)近結(jié)合、標(biāo)本兼治，堅(jiān)持依法治理、綜合治理。

據(jù)了解，海南專門成立了全省私設(shè)“景點(diǎn)”問(wèn)題專項(xiàng)整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)私設(shè)“景點(diǎn)”問(wèn)題專項(xiàng)整治工作專班。工作專班設(shè)在省旅游和文化廣電體育廳，成員單位包括省委宣傳部、省旅游和文化廣電體育廳、省自然資源和規(guī)劃廳、省生態(tài)環(huán)境廳、省公安廳、省統(tǒng)計(jì)局、省市場(chǎng)監(jiān)管局、省稅務(wù)局等。

甘肅省文化和旅游廳啟動(dòng)全省私設(shè)“景點(diǎn)”問(wèn)題專項(xiàng)整治工作，要求各地立即行動(dòng)起來(lái)，成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作專班，對(duì)照整治范圍，通過(guò)走訪調(diào)研、群眾反映、執(zhí)法檢查、網(wǎng)絡(luò)排查等方式對(duì)轄區(qū)內(nèi)私設(shè) “景點(diǎn)” 問(wèn)題進(jìn)行全面排查，認(rèn)真分析研判，做到底數(shù)摸清、情況摸準(zhǔn)、問(wèn)題摸透，建立私設(shè)“景點(diǎn)”專項(xiàng)整治臺(tái)賬，明確責(zé)任分工，逐一掛賬銷號(hào)。根據(jù)排查摸底結(jié)果，立即依法依規(guī)開展整改。加強(qiáng)分類指導(dǎo)，對(duì)該取締的堅(jiān)決取締，對(duì)能夠整改到位的要納入監(jiān)管體系，指導(dǎo)經(jīng)營(yíng)主體合法經(jīng)營(yíng)，提升服務(wù)質(zhì)量。對(duì)于一時(shí)難以解決的，要明確整改時(shí)限，制定整改措施，落實(shí)責(zé)任單位和責(zé)任人，辦結(jié)一個(gè)、銷號(hào)一個(gè)。

多方利益共享很重要

加強(qiáng)景區(qū)統(tǒng)一管理、保障游客權(quán)益不受侵害的同時(shí)，也要兼顧當(dāng)?shù)乩习傩盏睦妗！斗桨浮分幸蔡峒埃鞯匾詫ｍ?xiàng)整治為契機(jī)，深入研究私設(shè)“景點(diǎn)”問(wèn)題成因，理清政府、市場(chǎng)、當(dāng)?shù)厝罕姷雀鞣疥P(guān)系，逐步實(shí)現(xiàn)共建共治共享。

某省沿太行山脈某個(gè)村，是一個(gè)被掛壁公路改變貧困命運(yùn)的村子。但掛壁公路也成了村民與景區(qū)運(yùn)營(yíng)公司的“糾紛路”。村民認(rèn)為，路是村里祖輩開通，當(dāng)屬村民所有，但景區(qū)運(yùn)營(yíng)公司則認(rèn)為，沒有自身的宣傳和經(jīng)營(yíng)，掛壁公路也只是村民的出行路。近年來(lái)，村民私設(shè)關(guān)卡宰客現(xiàn)象屢見不鮮，更有甚者問(wèn)道指路也要收費(fèi)，給游客帶來(lái)了不好的體驗(yàn)，也讓景區(qū)形象蒙塵，游客敬而遠(yuǎn)之。

南開大學(xué)現(xiàn)代旅游業(yè)發(fā)展省部共建協(xié)同創(chuàng)新中心主任石培華認(rèn)為，私設(shè)“景點(diǎn)”反映出目的地旅游營(yíng)商環(huán)境缺失。“私設(shè)‘景點(diǎn)’某種程度反映了當(dāng)?shù)鼐用瘛⑵髽I(yè)參與旅游發(fā)展的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)和旅游營(yíng)商環(huán)境缺失的矛盾，目的地過(guò)分強(qiáng)調(diào)‘景區(qū)’效益，而忽略發(fā)展旅游價(jià)值鏈延伸，對(duì)于營(yíng)商環(huán)境重視不夠，導(dǎo)致當(dāng)?shù)芈糜紊虡I(yè)機(jī)會(huì)稀缺，當(dāng)?shù)鼐用窈推髽I(yè)傾向于通過(guò)私設(shè)‘景點(diǎn)’獲取經(jīng)濟(jì)利益。”

如何在旅游發(fā)展過(guò)程中，形成多方的利益共享非常重要。從景點(diǎn)旅游模式走向全域旅游模式，實(shí)現(xiàn)從門票經(jīng)濟(jì)向產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，“景地共建”是一種探索路徑。

在浙江省臺(tái)州市黃巖區(qū)烏巖頭村，村莊的文化特色和特征被保留。四合院變身鄉(xiāng)土文化博物館，傳統(tǒng)建筑發(fā)揮新功能，引進(jìn)藝術(shù)工坊、非遺體驗(yàn)、古村研學(xué)等活動(dòng)；新建住宅沿用傳統(tǒng)建筑樣式，鄉(xiāng)村風(fēng)貌更和諧……改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境，不搞千村一面，有針對(duì)性地挖掘、利用鄉(xiāng)村內(nèi)部資源特別是文化資源，充分體現(xiàn)鄉(xiāng)村自身特色。如今，富有特色又舒適宜人的烏巖頭村，吸引了廣大游客前來(lái)度假體驗(yàn)。毫無(wú)疑問(wèn)，“體驗(yàn)式”旅游已成為景區(qū)旅游未來(lái)發(fā)展的方向之一。

《方案》中特別強(qiáng)調(diào)旅行社、在線旅游企業(yè)等旅游經(jīng)營(yíng)者不得將私設(shè)“景點(diǎn)”作為旅游產(chǎn)品予以銷售或推薦。

不可否認(rèn)的是，私設(shè)“景點(diǎn)”的出現(xiàn)，除了經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使之外，相關(guān)社交和旅游平臺(tái)也有推波助瀾的責(zé)任。“互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)，關(guān)注度、點(diǎn)擊率是平臺(tái)的盈利點(diǎn)。因此，平臺(tái)并不能因?yàn)榕c推薦目的地之間沒有商業(yè)合作，發(fā)生事故后就不用承擔(dān)法律責(zé)任。”北京藍(lán)鵬律師事務(wù)所合伙人、知名律師張起淮認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)不是法外之地，博主推薦旅游地，應(yīng)該真實(shí)、全面、準(zhǔn)確。推薦平臺(tái)也應(yīng)該盡到審慎注意義務(wù)，仔細(xì)審核相關(guān)內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)博主存在違法違規(guī)行為時(shí)，應(yīng)該及時(shí)采取措施，對(duì)消費(fèi)者做安全風(fēng)險(xiǎn)提示。

北京第二外國(guó)語(yǔ)學(xué)院文化旅游政策法規(guī)中心副主任王天星認(rèn)為，應(yīng)依據(jù)《在線旅游經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行規(guī)定》，要求在線旅游經(jīng)營(yíng)平臺(tái)強(qiáng)化景點(diǎn)的資質(zhì)審查，不得將私設(shè)“景點(diǎn)”作為旅游產(chǎn)品進(jìn)行宣傳、推薦，從源頭保障景點(diǎn)宣傳信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性。

多元化旅游需求應(yīng)重視

很多旅游事故的發(fā)生，與游客不聽勸阻、無(wú)視勸告，擅自進(jìn)入非開放區(qū)域關(guān)系密切。但從另一個(gè)方面看，為什么一些游客避開大量正規(guī)景區(qū)，卻對(duì)野生景點(diǎn)情有獨(dú)鐘？在旅游進(jìn)入個(gè)性化多元化時(shí)代，游客被景點(diǎn)的“野生”“原生態(tài)”吸引，也反映出對(duì)正規(guī)景區(qū)的產(chǎn)品價(jià)格、服務(wù)等存在不滿。

在石培華看來(lái)，私設(shè)“景點(diǎn)”屢禁不止反映出旅游供需矛盾依然突出。“之所以私設(shè)‘景點(diǎn)’難以根除，是因其受到一定游客群體青睞，已經(jīng)占據(jù)一定市場(chǎng)份額，反映了游客多樣化體驗(yàn)偏好和目的地旅游產(chǎn)品供給不足間的矛盾。私設(shè)‘景點(diǎn)’能夠快速識(shí)別出游客多元化、個(gè)性化需求而成功吸引游客體驗(yàn)，而正規(guī)景區(qū)在多元化、個(gè)性化產(chǎn)品供給上不足。”

現(xiàn)在的游客越來(lái)越注重景區(qū)景點(diǎn)的文化內(nèi)涵和人文內(nèi)涵，更加講究精神層面的體驗(yàn)和感受，注重旅游項(xiàng)目的參與性，因此景區(qū)還需要加強(qiáng)設(shè)計(jì)參與性旅游項(xiàng)目、開發(fā)休閑娛樂項(xiàng)目，發(fā)展體驗(yàn)式個(gè)性化旅游產(chǎn)品，逐步實(shí)現(xiàn)景區(qū)內(nèi)容的升級(jí)迭代。

將生態(tài)資源變成特色產(chǎn)品，將生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，是一條破解私設(shè)“景點(diǎn)”困境的路徑，有助于樹立景區(qū)新形象。

私設(shè)“景點(diǎn)”的問(wèn)題長(zhǎng)期存在，而且時(shí)有反彈，專項(xiàng)整治不可或缺。石培華認(rèn)為：“目的地要從旅游供給側(cè)發(fā)力，要通過(guò)發(fā)展全域旅游，打破‘景區(qū)經(jīng)濟(jì)’路徑依賴，合理布局和發(fā)展旅游吸引物，開發(fā)多元化、個(gè)性化、高品質(zhì)旅游產(chǎn)品活動(dòng)滿足游客多樣性體驗(yàn)需求，優(yōu)化旅游流、消費(fèi)流空間結(jié)構(gòu)。”

此外，石培華認(rèn)為，還需優(yōu)化本地旅游營(yíng)商環(huán)境，為企業(yè)、居民合法提供有序參與目的地旅游發(fā)展的機(jī)會(huì)，規(guī)范旅游企業(yè)經(jīng)營(yíng)流程和秩序，設(shè)計(jì)市場(chǎng)參與激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)其合法有序參與旅游產(chǎn)品和服務(wù)供給，堅(jiān)決防止此類問(wèn)題反彈。最后，要加強(qiáng)游客消費(fèi)引導(dǎo)和教育，提高游客消費(fèi)安全風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，加強(qiáng)其對(duì)私設(shè)“景點(diǎn)”的甄別能力，自覺杜絕前往私設(shè)“景點(diǎn)”，主動(dòng)維護(hù)消費(fèi)權(quán)益和生命財(cái)產(chǎn)安全。

私設(shè)“景點(diǎn)”整治工作須對(duì)癥下藥

近期，多位旅游業(yè)內(nèi)人士都提到，私設(shè)“景點(diǎn)”問(wèn)題是旅游行業(yè)的沉疴頑疾，必須堅(jiān)決進(jìn)行整治。

南開大學(xué)現(xiàn)代旅游業(yè)發(fā)展省部協(xié)同創(chuàng)新中心主任石培華認(rèn)為，地方文化和旅游管理部門需要深入研究私設(shè)“景點(diǎn)”問(wèn)題的成因，理清政府、市場(chǎng)、當(dāng)?shù)厝罕姷雀鞣街黧w監(jiān)管和治理關(guān)系，加強(qiáng)日常各部門聯(lián)合監(jiān)管，發(fā)揮市場(chǎng)監(jiān)督作用，構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)間的監(jiān)管和治理合作機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)目的地旅游市場(chǎng)秩序的主客共建共治共享。

從游客的角度出發(fā)，對(duì)待私設(shè)“景點(diǎn)”的態(tài)度是復(fù)雜的。一些游客認(rèn)為，部分私設(shè)“景點(diǎn)”提供的服務(wù)滿足了游客需求。《廣州日?qǐng)?bào)》評(píng)論認(rèn)為，考慮將一些私設(shè)“景點(diǎn)”收編為“正規(guī)軍”，不失為兩全其美的辦法。既可以規(guī)范經(jīng)營(yíng)，又可以保障公平，游客也能得到更好的游玩體驗(yàn)。

中國(guó)社科院法學(xué)研究所研究員支振鋒認(rèn)為，專項(xiàng)整治工作不能“一刀切”，各地要根據(jù)《方案》要求分類施策。對(duì)于一些設(shè)施和服務(wù)完善的私設(shè)“景點(diǎn)”(包括網(wǎng)紅打卡地)，在滿足生態(tài)保護(hù)和安全設(shè)施條件，進(jìn)行規(guī)劃和環(huán)境評(píng)估后，可通過(guò)法定程序開發(fā)建設(shè)成為正規(guī)景區(qū)。對(duì)于一些不符合正規(guī)景區(qū)要求的私設(shè)“景點(diǎn)”，不能滿足基本安全需要的、破壞生態(tài)的，依法嚴(yán)厲取締，依法追責(zé)相關(guān)責(zé)任人。

但是，“私設(shè)”景點(diǎn)要想“轉(zhuǎn)正”卻并非易事，就像對(duì)它的治理一樣復(fù)雜。在報(bào)相關(guān)部門批準(zhǔn)時(shí)，可能涉及住房建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、文化旅游、市場(chǎng)監(jiān)管、城管執(zhí)法等多個(gè)部門。

因此，治理私設(shè)“景點(diǎn)”問(wèn)題需要對(duì)癥下藥，形成合力，實(shí)現(xiàn)共建共治共享目標(biāo)。